L’Analisi Costi-Benefici

L’ANALISI COSTI-BENEFICI

Conoscere, valutare e decidere per il benessere sociale

IPREMESSA

Considerazioni preliminari

L’obiettivo che intendo perseguire con questo Blog è quello di favorire la conoscenza, la diffusione e la valorizzazione dell’Analisi Costi-Benefici: un metodo di valutazione economica e sociale dei progetti d’investimento dell’Economia reale, integrato nei principi della Scuola di pensiero massimalista dalla quale esso proviene.

L’espressione «massimalista» indica una concezione che non limita la valutazione alla redditività finanziaria del promotore, ma considera l’insieme degli effetti economici e sociali prodotti dall’investimento per la collettività.

A chi si rivolge questo documento

Il documento si rivolge innanzitutto: al Popolo e ai responsabili della preparazione, valutazione e decisione di piani, programmi, progetti e investimenti pubblici e privati.

1)Al Popolo, destinatario ultimo della crescita e dello sviluppo, non può essere richiesta una competenza tecnica specialistica. Deve però essere messo nella condizione di comprendere le questioni essenziali — quali risorse vengono impiegate, chi sostiene i costi, chi riceve i benefici e quali risultati vengono ottenuti — e che +ha, a sua volta, la responsabilità civile di informarsi e chiedere conto delle decisioni che incidono sul proprio benessere.

2)Ai Tecnici della preparazione e valutazione la responsabilità dei quali è diversa in quanto scelti per le loro competenze e rispondono professionalmente della correttezza, completezza e attendibilità delle analisi effettuate. Se i metodi utilizzati risultano insufficienti, compete loro ricercare e utilizzare strumenti più adeguati, tra i quali l’Analisi Costi-Benefici quando applicabile.

3) Alle Autorità decisionali le quali a fronte di valutazioni tecnicamente corrette possono anche decidere consapevolmente di discostarsene motivandone però le ragioni e rispondendo delle loro scelte. Qui si colloca la responsabilità decisionale e, quando ne ricorrano concretamente i presupposti, l’eventuale colpa, la cui esistenza non può essere presunta ma deve essere accertata.

1. ORIGINE, DIFFUSIONE E CONTINUITÀ DELL’ANALISI COSTI-BENEFICI

Le origini teoriche dell’Analisi Costi-Benefici (ABC) recedono l’intervento delle Nazioni Unite.

Uno dei primi contributi viene generalmente ricondotto all’economista francese Jules Dupuit, che nel 1844 affrontò il problema della misurazione dell’utilità delle opere pubbliche.

Negli Stati Uniti l’ACB trovò una prima applicazione legislativa sistematica nel Flood Control Act del 1936, che subordinava la partecipazione federale agli interventi di controllo delle acque alla condizione che i benefici risultassero superiori ai costi.

Nel 1950, il cosiddetto Green Book, elaborato da un comitato interministeriale statunitense, precisò i criteri tecnici necessari per individuare costi e benefici, valutare i progetti idraulici, confrontare le alternative e stimarne gli effetti economici.

L’impiego dell’ACB nella preparazione e valutazione dei progetti di sviluppo ricevette un impulso internazionale decisivo con il Simposio interregionale sulla preparazione e valutazione dei progetti, svoltosi a Praga nel 1965.

Sulla base delle raccomandazioni formulate in quella sede, l’UNIDO avviò l’elaborazione di criteri utilizzabili dai Paesi in via di sviluppo per inserire la valutazione dei progetti industriali nei rispettivi processi di Programmazione.

I primi studi furono predisposti nel 1966-1967 e utilizzati anche in attività formative realizzate in diversi Paesi. Il lavoro culminò nelle Guidelines for Project Evaluation, pubblicate dalle Nazioni Unite nel 1972 e redatte da Partha Dasgupta, Stephen A. Marglin e Amartya K. Sen.

L’opera considerava non soltanto la redditività commerciale dei progetti, ma anche la convenienza economica nazionale, i prezzi ombra, l’occupazione, il risparmio, la distribuzione del reddito e gli obiettivi sociali.

Parallelamente, il Centro di sviluppo dell’OCSE promosse il Manual of Industrial Project Analysis in Developing Countries di Ian Little e James Mirrlees.

Il volume dedicato all’Analisi Costi-Benefici sociale fu pubblicato nel 1968 e successivamente diffuso e rielaborato in ulteriori edizioni.

Nel 1975 Lyn Squire e Herman G. van der Tak pubblicarono, per conto della Banca Mondiale, Economic Analysis of Projects, sistematizzando un’ulteriore impostazione dell’analisi economica e sociale dei progetti.

Le metodologie UNIDO, Little-Mirrlees e Squire-van der Tak non costituivano l’abbandono dell’Analisi Costi-Benefici. Rappresentavano differenti formulazioni della valutazione economica e sociale degli investimenti, accomunate dall’esigenza di correggere i prezzi di mercato, considerare il costo-opportunità delle risorse e distinguere la convenienza finanziaria del promotore dagli effetti prodotti per la collettività.

Negli Stati Uniti l’ACB continuò intanto a svilupparsi. Nel 1981 l’Executive Order 12291 del presidente Ronald Reagan impose alle agenzie federali di analizzare i costi e i benefici delle principali regolamentazioni e, nei limiti consentiti dalla legge, di scegliere le soluzioni capaci di massimizzare i benefici netti per la società.

Nel 1993 il presidente Bill Clinton sostituì quell’ordine con l’Executive Order 12866, mantenendo il confronto fra costi, benefici e alternative.

L’ACB continua ancora oggi a essere utilizzata, secondo discipline e ambiti applicativi differenti, nella valutazione di numerosi programmi, progetti, infrastrutture e regolazioni federali. Le circolari A-4 e A-94 dell’Office of Management and Budget continuano a disciplinare l’analisi regolatoria e l’analisi economica dei programmi federali.

Non risulta che un’autorità pubblica degli Stati Uniti abbia formalmente abolito l’ACB per sostituirla con una metodologia destinata esclusivamente a tutelare gli interessi americani.

È invece vero che gli interventi statunitensi di assistenza internazionale vengono scelti tenendo conto anche della politica estera, della sicurezza nazionale e delle priorità strategiche degli Stati Uniti. Dal luglio 2025 molte funzioni in precedenza svolte da USAID sono state riallineate al Dipartimento di Stato.

Queste circostanze riguardano il punto di vista dal quale viene svolta la valutazione e le finalità della decisione, ma non costituiscono la sostituzione dell’ACB.

La Banca Mondiale, pur avendo sede a Washington e pur riconoscendo agli Stati Uniti un rilevante peso nella propria governance, non è un’autorità pubblica americana. È un’organizzazione finanziaria internazionale composta dai Paesi membri. Negli anni Settanta essa sviluppò una propria impostazione della valutazione economica, senza eliminare i principi fondamentali dell’Analisi Costi-Benefici.

1. IL PERCHÉ DELL’ATTENUAZIONE DELL’IMPIEGO

DELL’ANALISI COSTI-BENEFICI

Dopo averne ricostruito l’origine, la diffusione e la continuità negli Stati Uniti, occorre comprendere perché, in numerosi altri Paesi e Organismi internazionali e nazionale, l’Analisi Costi-Benefici abbia avuto un impiego meno continuo e meno incisivo. Questo capitolo esamina dapprima le cause generali dell’attenuazione e, successivamente, quelle rilevate dalla Banca Mondiale nei propri progetti.

In numerosi Paesi essa è rimasta prevista nei manuali, nelle disposizioni amministrative o nelle condizioni stabilite dai finanziatori, senza essere però incorporata stabilmente nel procedimento attraverso il quale vengono scelti programmi e progetti.

2.1 Le cause generali dell’applicazione discontinua possono essere individuate nei seguenti elementi:

• assenza di un obbligo generale;
• insufficiente preparazione delle amministrazioni;
• mancanza di strutture tecniche permanenti;
• indisponibilità o scarsa attendibilità dei dati;
• costi, tempi e complessità delle analisi;
• difficoltà nella valutazione monetaria di alcuni effetti sociali e ambientali;
• ricorso ad analisi costo-efficacia, valutazioni multicriterio, quadri logici e sistemi di indicatori, talvolta impiegati correttamente come strumenti complementari e, in altri casi, utilizzati impropriamente in sostituzione dell’ACB;
• prevalenza dell’obiettivo di ottenere e spendere i finanziamenti;
• valutazioni effettuate dopo che il progetto era già stato scelto;
• resistenza politica verso analisi capaci di dimostrare la non convenienza di un intervento;
• insufficiente confronto fra le previsioni iniziali e i risultati effettivamente conseguiti.

Una delle cause più gravi consiste nella collocazione temporale dell’analisi.

Quando l’ACB viene svolta dopo che l’opera è stata scelta, essa non serve più a confrontare le alternative e a orientare la decisione. Rischia di trasformarsi in un documento predisposto per giustificare una scelta già assunta o per completare formalmente la documentazione necessaria a ottenere un finanziamento.

2.2 Speculazione economico-finanziaria e uso distorto della valutazione

Un ulteriore elemento deve essere considerato con franchezza. L’Analisi Costi-Benefici non costituisce, di per sé, una certificazione di conformità giuridica né garantisce che ogni operazione economica o finanziaria che la richiami sia corretta, prudente o socialmente conveniente. La legalità dell’operazione e la sua convenienza economica e sociale appartengono a piani distinti – Organo tecnico e Autorità decisionale – che devono essere entrambi verificati.

Anche la speculazione economico-finanziaria richiede una distinzione. Essa non è necessariamente illecita e può assolvere funzioni utili nei mercati, come l’assunzione del rischio e la formazione dei prezzi. Entra però in contrasto con la logica dell’Analisi Costi-Benefici quando persegue vantaggi privati di breve periodo trascurando o trasferendo ad altri i costi, i rischi e le conseguenze economiche e sociali: perdite a carico dei risparmiatori, delle imprese, dei lavoratori, della finanza pubblica o della collettività.

In questi casi, il problema non consiste nell’esistenza del calcolo economico, ma nel suo restringimento al solo interesse del soggetto che trae il beneficio immediato.

Un’Analisi Costi-Benefici completa deve invece ampliare il punto di osservazione, considerare l’intero ciclo di vita dell’operazione, individuare chi riceve i benefici e chi sopporta i costi e rendere visibili anche gli effetti indiretti, distributivi e sistemici. Essa non elimina la speculazione, ma può impedirle di presentarsi come convenienza generale quando produce soltanto un vantaggio particolare.

2.3 Le cause individuate dalla Banca Mondiale

Nel 2010 l’Independent Evaluation Group della Banca Mondiale documentò una progressiva diminuzione della percentuale di progetti effettivamente giustificati mediante Analisi Costi-Benefici.

Le cause individuate comprendevano:

• la minore osservanza degli standard;
• le difficoltà di applicazione;
• la carenza di dati;
• l’aumento dei progetti appartenenti a settori nei quali l’ACB era meno utilizzata;
• la predisposizione dell’analisi quando la decisione di finanziare il progetto era già stata sostanzialmente assunta.

CONCLUSIONE

Non esiste quindi un unico soggetto al quale attribuire il ridimensionamento dell’ACB.

Alla sua applicazione discontinua hanno concorso, in misura diversa secondo i Paesi e i periodi considerati, decisioni e carenze riconducibili a governi, amministrazioni pubbliche, organismi finanziari internazionali, soggetti promotori, consulenti, finanziatori e sistemi universitari e formativi.

L’ACB rimane tuttavia viva negli Stati Uniti, nel Regno Unito, nei Paesi Bassi, in Norvegia, nell’Unione europea, presso le banche multilaterali e nelle valutazioni infrastrutturali, ambientali, climatiche, sanitarie e regolatorie. La sua applicazione non è però ovunque uniforme né sempre determinante per la scelta finale.

Dove l’Analisi Costi-Benefici è stata inserita stabilmente nel procedimento decisionale, sostenuta da obblighi, strutture tecniche, personale formato, dati verificabili e controlli indipendenti, essa è rimasta viva. Dove è rimasta una semplice raccomandazione o un documento predisposto per giustificare decisioni già assunte, ha progressivamente perduto efficacia.

Diffondere e valorizzare l’Analisi Costi-Benefici significa quindi ricondurla alla sua funzione autentica: conoscere e confrontare preventivamente le alternative, distinguere la convenienza finanziaria del promotore dagli effetti economici e sociali per la collettività e fornire all’autorità competente gli elementi necessari per assumere una decisione consapevole, trasparente e responsabile.

Il fine ultimo dell’Analisi Costi-Benefici non consiste semplicemente nel ridurre i costi o nel produrre un risultato contabile favorevole. Consiste nel contribuire alla scelta delle soluzioni che impiegano nel modo migliore le risorse disponibili e producono i maggiori effetti economici e sociali per la collettività: in definitiva, nel perseguire il benessere sociale di tutti i cittadini.

RIFERIMENTI ESSENZIALI

Jules Dupuit, De la msure de l’utilité des travaux publics, 1844.

United States Congress, Flood Control Act, 1936.

U.S. Inter-Agency Committee on Water Resources, Proposed Practices for Economic Analysis of River Basin Projects (Green Book), 1950.

United Nations Industrial Development Organization, Guidelines for Project Evaluation, 1972.

Ian M. D. Little e James A. Mirrlees, Manual of Industrial Project Analysis in Developing Countries, OECD Development Centre, 1968-1969.

Lyn Squire e Herman G. van der Tak, Economic Analysis of Projects, World Bank, 1975.

Independent Evaluation Group, World Bank, Cost-Benefit Analysis in World Bank Projects, 2010 — https://ieg.worldbankgroup.org/evaluations/cost-benefit-analysis-world-bank-projects

Office of Management and Budget, Circular A-4 e Circular A-94 — https://www.whitehouse.gov/omb/information-resources/guidance/circulars/

U.S. Department of State, riallineamento delle funzioni di assistenza internazionale, 2025 — https://www.state.gov/on-delivering-an-america-first-foreign-assistance-program